01/09/2014

Персона месяца - Анна Мирочиненко: «Предупреждение нарушений эффективней судебных процессов»

Начальник Управления контроля химической промышленности и АПК Федеральной антимонопольной службы России Анна Мирочиненко в интервью «Химическому журналу» рассказала о работе экспертного совета по химии, эффективности инструмента предупреждения, а также остановилась на состоянии проблемных рынков химической продукции, четвертом антимонопольном пакете и новых задачах, стоящих перед регулятором.

Анна Валерьевна, насколько монополизирован российский рынок химической промышленности по сравнению с рынками других стран?

— Понятия монополист в российском антимонопольном законодательстве отсутствует. Положение хозяйствующего субъекта может быть признано доминирующим, когда он занимает на рынке более 50 %, если он не докажет обратного. Бремя доказательства при доле свыше 50 % лежит на производителе, при доле от 35 до 50 % — на ФАС. С точки зрения закона не важно — 50 % или 100 % доля субъекта на рынке, в любом случае его положение будет признано доминирующим.

Рынки химпрома являются высококонцентрированными во всем мире, что связано с наличием большого числа высокоинтенсивных производств большой мощности. Россия сегодня делает ставку на создание кластеров. Вокруг крупных базовых компаний будут формироваться мелкие, выпускающие товары с более высокой добавленной стоимостью. Степень концентрации в базовых отраслях высокая, что связано, прежде всего, с сырьевым обеспечением.

В настоящее время в федеральный раздел реестра хозяйствующих субъектов, имеющих долю на рынке определенной продукции в размере более чем 35 %, включено 35 предприятий, осуществляющих свою деятельность в сфере химической промышленности, что составляет около 14 % федерального раздела реестра.

Какие виды нарушений антимонопольного законодательства в большей степени влияют на снижение конкурентоспособности отрасли и наиболее характерны для РФ?

— В основном три вида: ценообразование, не предоставление доступа к источникам сырья и инфраструктурным объектам. Дело в том, что в советское время химические и нефтехимические предприятия возводились как единый комплекс с учетом сырьевой и инфраструктурной доступности. После приватизации составляющие некоторых комплексов оказались в руках разных собственников. Многие объекты связаны между собой, например трубопроводом, при этом на трубе «сидят» несколько хозяйствующих субъектов, а сама труба принадлежит совершенно другому собственнику. Характерный пример — этиленовое кольцо, связывающее предприятия Татарстана и Башкортостана, или аммиакопровод, который принадлежит «Трамсаммиаку», подающий аммиак от ОАО «Минудобрения» (г. Россошь) и ОАО «Тольяттиазот» на экспорт в порт Одессы.

Что нового содержит четвертый антимонопольный пакет и когда он будет принят?

— Четвертый пакет внесен на рассмотрение в правительство, еще предстоит его обсуждение. В этом пакете, в том числе, содержатся поправки, касающиеся обеспечения недискриминационного доступа к товарам, производимым не в условиях естественной монополии, что особенно актуально с точки зрения регулирования доступа к сырью и инфраструктурным объектам компаний, которые не являются естественными монополиями на рынках химической продукции.

По нашему мнению, данный инструмент антимонопольного регулирования позволит, в том числе, эффективно расшивать «узкие места» на высококонцентрированных рынках химической промышленности. В законопроекте предлагается дать право правительству вводить правила недискриминационного доступа к товарам, которые производятся не естественными монополиями. Но их принятие предполагает ряд условий: проведение анализа конкурентной среды по товару на конкретном рынке и выявление нарушений антимонопольного законодательства со стороны компании-производителя с возбуждением против него дела и доказательством вины. При этом доля хозяйствующего субъекта на рынке должна составлять не менее 70 %.

В случае введения указанных новелл в антимонопольное законодательство, при принятии решения об установлении правил недискриминационного доступа возникают такие фильтры, как наличие доказанного нарушения на соответствующем товарном рынке и существенная рыночная доля на нем, а также повышается уровень принятия такого решения. Вместе с тем, исполнение принятых правительством Российской Федерации правил недискриминационного доступа становится обязательным для доминирующего хозяйствующего субъекта, что делает монопольный рынок более доступным и предсказуемым.

<…>

Повлияло ли создание экспертного совета по химии, в состав которого входят представители предприятий, на работу вашего управления?

— Экспертный совет по химии был создан в 2012 году, относительно недавно. Главная задача экспертного совета — обеспечить обратную связь с бизнесом при формировании позиций ФАС по тем или иным вопросам. На заседаниях экспертного совета обсуждаются проблемы на конкретных рынках, вопросы по заключению долгосрочных контрактов с инфраструктурными и сырьевыми компаниями на рынках продукции нефтехимии. В ближайшее время планируется провести экспертный совет по вопросу обеспечения доступа к сере, являющейся сырьем для производства минеральных удобрений, и выдаче антимонопольной службой соответствующих рекомендаций. Это проблема для нас сегодня актуальна.

Сколько дел уже рассмотрено по злоупотреблению доминирующим положением на рынке серы?

— ФАС России рассмотрено три дела о нарушении антимонопольного законодательства на рынке серы. Два первых дела связаны с установлением монопольно высокой цены на серу. По ним участники группы «Газпром» были признаны нарушившими антимонопольное законодательство, на них наложены оборотные штрафы. Позиция ФАС по указанным делам была поддержана арбитражными судами всех инстанций.

Учитывая систематичность нарушений на данном рынке, ФАС по итогам рассмотрения второго дела выдано предписание о разработке торговой политики «Газпрома» в отношении поставок серы. Предложения «Газпрома» и ФАС в этой части будут вынесены на обсуждение рабочей группы экспертного совета по химии.

Последнее рассмотренное дело касалось рынка жидкой серы. В ходе него был детально проанализирован порядок ценообразования на серу, включая логистическую составляющую. Нарушений антимонопольного законодательства при ценообразовании не установлено. Вместе с тем, параллельно, были выявлены признаки уклонения продавца жидкой серы от заключения долгосрочных договоров поставки при рассмотрении оферт потребителей, входящих в группы «Еврохим» и «Фосагро». Также была выявлена целесообразность заключения долгосрочных договоров, предусматривающих прозрачное ценообразование. ФАС принято решение о выдаче предупреждений ООО «Газпром сера» о прекращении действий (бездействий), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства. Предупреждения содержат порядок ценообразования на жидкую серу, признанный антимонопольным органом экономически обоснованным.

К вопросу ценообразования у «Газпрома» и ФАС разные подходы?

— Не совсем так, в принципе подход один и тот же. Разногласия в том, что брать за основу, от чего считать. «Газпром» предлагает использовать мировые индикаторы, ФАС — минимальные экспортные цены. Сегодня Европейская комиссия проводит расследование в отношении Platts в части обоснованности применяемой им методики формирования мировых индикаторов. Антимонопольщики пришли к выводу, что эта методика является «черным ящиком» и предоставляет возможность крупным участникам рынка манипулировать ценами. При этом многие при заключении долгосрочных контрактов и вообще спотовых контрактов используют индикаторы, которые формируются на этих площадках.

Несмотря на то, что цена на серу, устанавливаемая «Газпромом», соответствовала нашим рекомендациям, ценообразование не было прозрачным. «Газпром» монополист не только в производстве жидкой серы, но и ее транспортировке. Структура «Газпрома» — «Газпромтранс», которая входит в реестр доминирующих субъектов, осуществляет транспортировку серы в специальном подвижном составе. «Газпром» выставлял цену на сырье непосредственно на заводе потребителя, который ничего не знал о порядке формирования транспортной составляющей. Основные претензии потребителей заключались именно в непрозрачности ценообразования.

<…>

Поступали ли запросы в ваше управление от сельхозтоваропроизводителей в отношении недискриминационного доступа к минеральным удобрениям и высоких цен? Ведь ваше управление занимается и АПК.

— Запросов от сельхозпроизводителей не было последние пять–семь лет точно. Вместе с тем производители удобрений неоднократно предпринимали попытку разработать модельную торговую политику и согласовать ее с ФАС. Однако мы к этому отнеслись скорее негативно, чем позитивно, с учетом наличия конкуренции на этом рынке. Информация о ценообразовании и порядке проведения договорной компании может стать основой для картеля.

Когда говорят о недоступности удобрений, то под этим понимают не физическое отсутствие свободных объемов на внутреннем рынке, а отсутствие у сельсхозпроизводителей средств на их закупку. Вопрос обеспечения минеральными удобрениями сельхозпроизводителей обсуждался по инициативе Народного фронта, ФАС принимала участие в мероприятии. Были заслушаны позиции потребителей, РАПУ, которая объединяет всех производителей минеральных удобрений. Конечно, если смотреть динамику изменения объемов потребления удобрений, то можно говорить о некоторой стагнации. Но те решения, которые предлагаются для увеличения их потребления (введение экспортных пошлин, товарные кредиты для производителей минудобрений) приведут только к удорожанию продукции и снижению инвестиционной привлекательности отрасли. Сохранение избыточных мощностей за счет экспорта удобрений на данном этапе важно для развития сельского хозяйства в будущем.

Решение этой проблемы ФАС видит исключительно в системе субсидирования. До 2012 года действовала программа субсидирования на покупку минеральных удобрений и ГСМ, от нее отошли. Сегодня получает развитие механизм погектарного субсидирования для сельхозпроизводителей, так называемая «несвязанная» поддержка, которая разрешена в рамках ВТО.

<…>

Что, по-вашему, необходимо изменить в законодательстве, на государственном уровне, чтобы улучшить конкурентную среду на рынках химической продукции?

— Для эффективного функционирования рынков химической продукции недостаточно усилий только антимонопольных органов. Яркий пример рынки хлора, каустика и ПВХ, которые мы обсуждали.

Необходимо также решить вопрос заключения долгосрочных договоров в нефтехимии, как по сбыту продукции, так и по обеспечению сырьем с учетом действующей инфраструктуры. Сегодня некоторые компании наращивают перерабатывающие мощности сырья, которое ранее поставлялось на свободный рынок. В рамках заключения долгосрочных договоров часто возникают споры, связанные с ценообразованием, тогда игроки рынка обращаются в ФАС. Решение этой проблемы видим в создании системы формирования внутренних индикаторов цены на основное сырье для производства химической и нефтехимической продукции, в том числе на основании биржевых котировок и регистрации внебиржевых контрактов, которые дают возможность антимонопольным органам или хозяйствующим субъектам оценить справедливость устанавливаемой цены.

Считаю, что все инструменты, направленные на предупреждение нарушений на рынке, более эффективны для развития конкуренции, чем судебные разбирательства, в которых ФАС выступает третьей стороной.

Полный текст интервью читайте в «Химическом журнале».

Версия для распечатки